Le nouveau code des relations entre le public et l’administration 12-11-2015 - le billet de Jean-Luc Boeuf

Deux textes datés du 23 octobre 2015, une ordonnance  et un décret, procèdent à la codification, à droit constant, des dispositions législatives et réglementaires du code des relations entre le public et l’administration. La codification des règles qui régissent les relations entre le public et les administrations permet à chacun d'avoir accès à des règles jusqu'ici éparses et pour partie jurisprudentielle. Elle doit contribuer à faciliter le dialogue entre l'administration et les citoyens.

Concordance des temps. « Le projet de décret qui vous est soumis s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle citoyenneté qui a pour corollaire la définition d'un nouveau statut de l'usager du service public. Des règles assurant une meilleure protection de ses droits, des rapports moins dépersonnalisés avec les agents publics, une information systématique des usagers sur les décisions que l'administration prend ou envisage de prendre et sur les voies et modalités de recours contre ces décisions, la recherche de la plus grande objectivité des décideurs, des dispositions assurant que le pouvoir d'appréciation dont dispose l'administration s'exerce dans les meilleures conditions, telles sont les pièces maîtresses de ce statut qui résultera à la fois du présent décret, d'une instruction générale du Premier ministre et d'instructions particulières propres à chaque ministère ». Non, il ne s’agit pas de la présentation du tout nouveau code des relations entre le public et l’administration mais d’un décret de… 1983 ! Ce dernier constituait alors la charte des relations entre les citoyens et leur administration.

Public et administration. Ces dispositions concernent les règles transversales régissant les rapports du public, soit toute personne physique, y compris tout agent d'une administration et toute personne morale de droit privé, avec les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif. Elles régissent les échanges entre le public et l'administration, les règles de forme et les conditions d'application des actes administratifs et les modalités d'accès aux documents administratifs.

Loi et règlement. Ce code est destiné à être la lex generalis des relations du public avec l'administration. Il ne comprend, dès lors, que des dispositions de nature transversale, à l'exclusion des règles spéciales, propres à certains champs de l'action administrative et bien souvent, d'ailleurs, déjà codifiées. Il regroupe, en revanche, l'ensemble des règles transversales applicables, et notamment certaines qui sont issues de la jurisprudence et qu'il est apparu opportun, compte tenu de leur importance, de traduire dans un texte de niveau législatif. La vocation généraliste du code, et notamment la circonstance qu'il soit destiné à un public large et varié, a justifié qu'une attention particulière soit portée à l'accessibilité des règles qu'il contient. C'est dans cet esprit qu'a été pensée la structuration du code, qui propose, de manière inédite, une numérotation continue des dispositions de nature législative et réglementaire afin qu'elles puissent se succéder dans un document unique, qui résultera de la fusion de l'annexe à la présente ordonnance et de l'annexe au décret relatif aux dispositions réglementaires de ce code. Ainsi, une fois identifiée la thématique qui les intéresse, le public et l'administration auront un accès facilité à l'ensemble des dispositions applicables, sans avoir à se reporter à une autre partie du texte.

Le plan du code traduit les différentes étapes du dialogue administratif : les échanges du public et de l'administration (livre Ier), les actes unilatéraux pris par l'administration (livre II), l'accès aux documents administratifs (livre III) et le règlement des différends avec l'administration (livre IV). Les dispositions relatives à l'outre-mer ont été regroupées dans un livre V.

Le livre Ier, relatif aux échanges du public avec l'administration, traite de l'ensemble des interactions entre l'administration et le public. Il s'ouvre sur les règles qui régissent les demandes du public (titre Ier), notamment lorsque celles-ci s'effectuent par voie électronique. Viennent ensuite celles relatives au débat contradictoire préalable (titre II). Elles procèdent, s'agissant du principe du recours à une procédure contradictoire préalable, à la codification, à droit constant, non seulement de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 mais aussi de la jurisprudence sur les mesures soumises au respect du principe général des droits de la défense. Le titre III est consacré aux différents outils permettant au public d'être associé aux décisions prises par l'administration. Il comprend, de manière inédite, les principes directeurs qui doivent guider l'association du public aux réformes et opérations projetées par l'administration, y compris lorsque celle-ci agit en dehors des cas régis par des dispositions existantes.

Le livre II, qui traite des actes unilatéraux pris par l'administration, codifie, pour l'essentiel, l'état du droit existant, qu'il résulte de textes ou de la jurisprudence. Il en va notamment ainsi des règles de motivation (titre Ier), ou encore des règles de publicité et d'entrée en vigueur des textes avec, s'agissant des collectivités territoriales, un renvoi aux dispositions correspondantes du code général des collectivités territoriales (titre II). Par ailleurs, pour la première fois, les obligations qui sont celles de l'administration en matière de dispositions transitoires sont inscrites dans un texte de niveau législatif. Les règles spécifiquement applicables aux décisions implicites sont quant à elles regroupées dans un titre unique (titre III). Dans un souci de simplification et de sécurité juridique, le code unifie, comme l'y invitait la loi d'habilitation, les règles de retrait et d'abrogation des actes administratifs (titre IV), en consacrant la règle jurisprudentielle en vertu de laquelle l'administration ne peut retirer un acte créateur de droits qu'à la double condition qu'il soit illégal et que le retrait intervienne dans un délai de quatre mois suivant son édiction. Seule l'abrogation des actes réglementaires et des décisions d'espèce, soumises au principe de mutabilité, reste en dehors de la nouvelle règle posée. Il résulte ici de l'exercice de codification une simplification notable de l'état du droit.

Le livre III comprend, pour l'essentiel, des dispositions, codifiées à droit constant, relatives à l'accès aux documents administratifs et à leur communication. Il s'agit principalement de dispositions issues de la loi 78-753 du 17 juillet portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, et notamment celles relatives au droit d'accès aux documents administratifs (titre Ier), à la Commission d'accès aux documents administratifs (titre IV) et aux personnes responsables de l'accès aux documents administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques (titre III). Les dispositions relatives à la réutilisation, qui ont vocation à figurer dans le code (titre II), y sont, à ce stade, absentes, dans l'attente de la transposition de la directive idoine du Parlement européen et du Conseil.

Le livre IV, qui traite du règlement des différends avec l'administration, reprend les principales règles jurisprudentielles régissant les recours administratifs (titre Ier). Il recense par ailleurs l'ensemble des modes de règlements alternatifs des litiges : la médiation, la conciliation, l'arbitrage ou la transaction (titre II). Un renvoi est également fait aux dispositions régissant le Défenseur des droits. Ce livre rappelle, enfin, l'existence de voies de recours contentieuses (titre III).

Le livre V est dédié aux dispositions outre-mer.

Jean-Luc Bœuf

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