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Le "Traité de Lisbonne"

03/11/2009
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Fiche pratique n° 291 / 1685
Après un processus institutionnel entamé il y a près de dix ans, l'Union européenne a approuvé la mise en place d'un nouveau traité visant à réformer ses institutions. CONTEXTE : Le 29 octobre 2004, le "Traité établissant une Constitution pour l’Europe" est signé par les 25 Etats membres, deux pays ayant alors encore le statut de candidat (Bulgarie et Roumanie), et par la Turquie. En France (29 mai 2005) et aux Pays-Bas (1er juin 2005), les citoyens rejettent la Constitution par voie référendaire, entraînant ainsi la crise du processus de ratification. Réuni à Bruxelles les 16 et 17 juin 2005, le Conseil européen décide de lancer une "période de réflexion" d’un an afin de donner plus de temps aux Européens pour débattre et ratifier la Constitution. Au Sommet de juin 2006, les chefs d’Etat et de gouvernement ont finalement décidé de repousser à fin 2008 (au cours de la Présidence française) la date butoir pour trouver une issue au blocage institutionnel … le temps que la France ait choisi son nouveau président. Plus de la moitié des Etats membres ont pourtant déjà ratifié le texte. En septembre 2006, Nicolas Sarkozy, alors candidat à l’élection présidentielle, formule à Bruxelles des propositions pour sortir l’Europe de la crise. Le chef de l’Etat propose d’adopter un "mini traité" et d’abandonner l’idée de Constitution. Il s’agit d’un mécano institutionnel reprenant les principales innovations de la partie I du projet de traité constitutionnel, notamment : la présidence stable de l’UE, la création d’un poste de ministre européen des Affaires étrangères et l’extension du vote à la majorité qualifiée au Conseil. Rejetée au départ par Berlin, la proposition française a constitué, par la suite, la base de négociation de la Présidence allemande. L’Espagne, l’Italie et le Portugal se sont ensuite ralliés à la proposition française. Avant le Sommet des 21 et 22 juin, seules la Pologne et la Grande-Bretagne menaçaient d’opposer leur veto à un accord commun permettant l’ouverture d’une conférence intergouvernementale. Les négociations ont été très laborieuses. Si le président polonais Lech Kaczynski, présent à Bruxelles, était prêt à accepter le compromis trouvé par les Etats membres, le Premier ministre, son frère jumeau, resté à Varsovie, a tout d’abord déclaré qu’il s’y opposait, le système de vote au Conseil proposé par le projet de Constitution étant défavorable à son pays par rapport à celui prévu dans le traité de Nice encore en vigueur (Lire EurActiv.fr 19/06/07). Après un coup de force de la chancelière allemande Angela Merkel, les Polonais ont fini par céder. Cette dernière a en effet proposé aux Etats membres de l’UE de convoquer une CIG sans la Pologne pour adopter le futur traité. Les Britanniques avaient de leur côté accepté le compromis après avoir obtenu gain de cause sur différents points : la disparition de la Charte des droits fondamentaux du corps du texte, l’élimination des symboles de l’UE et le changement de dénomination du ministre européen des Affaires étrangères. La CIG qui s’est ouverte au mois de juillet avait donc pour mission de rédiger un "traité modificatif" avant la fin de l’année 2007. ENJEUX : « Les experts juridiques ont trouvé un accord provisoire sur le traité» avait déclaré la Présidence portugaise, mardi 2 octobre 2007. Des obstacles politiques soulevés notamment par la Pologne, la Grande-Bretagne, ou encore la République tchèque pouvaient cependant encore compromettre un accord. (EurActiv.fr 26/09/07). Les élections législatives polonaises du 21 octobre 2007 faisaient également notamment planer un doute sur l'issue des négociations. (EurActiv.fr 18/10/07). L’accord trouvé lors du Sommet informel de Lisbonne, les 18 et 19 octobre 2007, a donc constitué un soulagement pour les dirigeants européens. Officiellement signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, le traité a été ratifié en France après la modification constitutionnelle adoptée par le Congrès le 4 février 2008. Après un processus de ratification mouvementé (lire le dossier d'EurActiv.fr), le président tchèque, Vaclav Klaus, a finalement signé le traité le 3 novembre 2009. La République tchèque était le dernier pays membre de l'UE à ne pas avoir ratifié le texte. Les nouveautés du « traité modificatif » Constitution : L’idée d’adopter une Constitution abrogeant les traités antérieurs est abandonnée. Le nouveau traité introduira les innovations de la CIG dans les traités actuels (UE et CE). Le traité de Lisbonne prévoyait à l'origine qu'à partir de 2014, la Commission compterait un nombre de commissaires égal aux deux tiers des Etats membres, et non plus un commissaire par Etat. Après le référendum négatif sur le traité en Irlande en juin 2008, les Etats membres ont finalement rebroussé chemin. Le Conseil européen de décembre 2008 a indiqué que si le traité était ratifié, chaque Etat membre conserverait un commissaire. Ministre des Affaires étrangères de l’UE : Conformément aux souhaits de la Grande-Bretagne, de la Pologne et de la République tchèque, le terme de ministre a été abandonné pour garder celui de haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité. Celui-ci coordonnera toute la politique extérieure de l'UE et sera à la tête d'un service diplomatique. Les symboles de l’UE (drapeau, hymne, devise et la mention « la monnaie de l’UE est l’euro ») sont éliminés du texte. La référence à la concurrence libre et non faussée disparaît des objectifs de l’UE, à la demande de la France. Elle figure néanmoins toujours dans les traités antérieurs (12 fois dans le traité de Rome). L'idée de remplacer les termes "directive" et "règlement" par "loi" et "loi cadre" n'a pas été retenue. La Charte des droits fondamentaux ne figurera pas dans le corps du nouveau traité, conformément au souhait de la Grande-Bretagne. Un article du texte ayant une valeur juridique contraignante devra cependant y faire référence, mais ne s'appliquera ni à la Grande–Bretagne. La Pologne avait réussi à bénéficier de la même dérogation, mais l'un des vice-présidents de Plateforme civique, le parti vainqueur des élections en Pologne, Jacek Saryusz-Wolski, a annoncé à l'AFP que le prochain gouvernement libéral adopterait la Charte des droits fondamentaux, incluse implicitement dans le nouveau traité européen et refusée par les Kaczynski, anciennement au pouvoir. Les Pays-Bas et la France ont obtenu l’ajout d’un protocole sur les services publics, soulignant l’importance des services d’intérêt général et mentionnant "le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales, régionales et locales". La Pologne à obtenu l’intégration de la fameuse clause de Ioannina dans un protocole annexé au traité. Une minorité d'Etats membres peut désormais reporter des décisions majeures prises par le Conseil à la majorité qualifiée « dans un délai raisonnable », même s'ils ne disposent pas d'une minorité de blocage. La clause n'est cependant pas incluse dans le texte du traité actuel, ce qui signifie que les Etats membres peuvent modifier cette clause sans avoir à passer par la lourde procédure d’amendement du traité. Une référence aux nouveaux défis, comme le changement climatique et la solidarité en matière d'énergie a été introduite dans le texte. Il s’agit notamment de répondre aux préoccupations de la Lituanie et de la Pologne, inquiètes de leur forte dépendance énergétique avec la Russie. De nouvelles clauses de consentement (opt-in) et de refus (opt-out) pourront être appliquées à de nouvelles dispositions politiques, comme celles de contrôle des frontières, d'asile et d'immigration, ainsi que la coopération judiciaire en matière civile, la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière. Les innovations du projet de Constitution maintenues dans le nouveau texte L’Union conserve la personnalité juridique unique. Le terme d’Union remplace partout le terme de Communauté. La présidence du Conseil européen sera désormais stable. Le mandat du président sera de deux ans et demi, contre les six mois actuels, et il sera élu par ses pairs. Le renforcement du rôle des Parlements nationaux : la période d’examen d’un texte par les assemblées des Etats membres passe de six à huit semaines. Si elle est contestée à la majorité simple des voix attribuées aux Parlements nationaux, la Commission devra justifier une décision, la revoir ou la retirer. La règle de la double majorité (55% des Etats membres représentant au moins 65% de la population) pour les votes au Conseil est maintenue. Pour arracher un accord sur l’ensemble du texte à la Pologne, les Etats membres ont accepté de différer l’entrée en vigueur de cette disposition à 2014. Jusqu’en 2017, un Etat membre pourra demander à ce que s’applique le système de l’ancien traité de Nice. La majorité qualifiée devient la règle pour 40 domaines supplémentaires, dont la coopération judiciaire et policière, l'éducation ou la politique économique. L'unanimité restera la règle pour la politique étrangère, la sécurité sociale, la fiscalité et la culture. La Grande-Bretagne a obtenu une dérogation sur la coopération judiciaire et policière. Extension de la procédure de codécision, avec un droit de veto au PE, à de nouveaux domaines comme la justice et les affaires intérieures. Changement climatique, sécurité énergétique : des références spécifiques seront introduites dans le futur traité sur ces deux sujets. Introduction d’une clause de sortie permettant aux Etats membres de se retirer de l’Union. POSITIONS : Réactions en Europe après la signature du traité de Lisbonne en décembre 2007: Pour le Premier ministre portugais Jose Socrates, ce nouveau traité sort l’Europe d’une impasse qui a duré plusieurs années. « L’Europe sort plus forte de ce sommet, plus forte face aux problèmes mondiaux, plus forte pour assumer son rôle dans le monde, ainsi que pour accroître la confiance dans notre économie et dans nos citoyens », a-t-il déclaré. D’après le président de la Commission José Manuel Barroso, ce traité donnera à l’UE « la capacité d’agir ». « Les citoyens veulent des résultats. Ils veulent voir ce que l’Europe leur apporte concrètement », estime le président de la Commission. A la suite du Conseil Européen du 12 décembre 2008 M. Barroso a estimé que l’ensemble des Etats membres avaient « eu raison de penser qu'en prenant le temps d'écouter les préoccupations de nos amis irlandais, nous trouverions ensemble les éléments d'une solution ». Réactions en France : Selon le secrétaire général de l’UMP, Patrick Devedjian, cet accord « est une très grande victoire de la France et de Nicolas Sarkozy ». « Grâce à cette initiative, la France réaffirme son fort attachement à la construction européenne et démontre que, plus que jamais, elle est l’un des moteurs de l’Union européenne », a-t-il ajouté. L’UMP devrait se réunir prochainement pour « tirer toutes les conséquences de cet événement ». De son côté le parti Socialiste paraît divisé sur le texte adopté le 18 octobre dernier par les Européens. Son secrétaire général, François Hollande, a indiqué dimanche 21 octobre sur Canal + que même si le parti n'était pas d'accord sur l'intégralité du texte, il adopterait une attitude "responsable". "Nous ne nous opposerons pas à la construction de l'Europe", a-t-il ajouté. L’eurodéputé et porte-parole du parti, Benoît Hamon, qui s’était opposé en 2005 au projet de Constitution, estime quant à lui que le traité est « un texte médiocre et un sujet d’inquiétude pour l’avenir de l’Union européenne ». « Le texte relève du règlement intérieur de l’UE plutôt que d’un traité fondateur (…) Il ne permet pas la relance de l’Union européenne et son fonctionnement à 27 ». Ancien dirigeant du PS, Jack Lang, a déclaré que « cette issue heureuse nous permettra de traiter concrètement les vrais grands sujets du futur (…). Je forme le vœu que l’ensemble des partis politiques français, et le PS en particulier, apporte son soutien à ce projet ». Chef de file des opposants au projet de Constitution européenne en 2005, Laurent Fabius, député de la Seine Maritime, a déploré sur la radio RMC l’absence des politiques européennes dans ce nouveau traité : « Il y a sûrement des avancées sur le plan institutionnel, mais ce qui compte, ce sont les politiques européennes ». A noter que celles-ci figuraient dans la partie III de l’ancien projet de Constitution européenne. Or en 2005, l’une des revendications des opposants au texte était la suppression de cette même partie III. Vice-présidente du Modem, Marielle de Sarnez, considère qu’en « tenant compte de certaines des avancées démocratiques déjà contenues dans le traité constitutionnel, le nouveau traité va dans le bon sens, car il permettra d’améliorer le fonctionnement des institutions ». Elle déplore toutefois « l’abandon des symboles européens ». Ce traité « ne règlera pas la question plus essentielle de l’avenir de l’Union, car la crise que traverse depuis plusieurs années l’Europe n’est pas simplement une crise de fonctionnement. C’est également une crise d’inspiration ». « Je me réjouis de cet accord historique », a déclaré le président de la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, Axel Poniatowski. Ce texte permet selon lui de « réconcilier les partisans du oui et ceux du non à l’ancien projet de Constitution européenne ». Père de la défunte Constitution de 2005, Valéry Giscard d’Estaing, se réjouit de cette décision puisque « les outils proposés sont intacts », mais regrette l’abandon du « concept constitutionnel, contenu dans la déclaration de Laeken, et les symboles européens ». Il a également fait remarquer « que la présentation complexe » du nouveau texte ne « facilitait pas la compréhension des citoyens ». Alain Lamassoure (PPE-DE, FR) a adressé ses félicitations à la présidence portugaise pour ce résultat: "Ce traité donne les règles de fonctionnement efficaces et démocratiques dont l'Europe a besoin". Jean Monet a été cité par le député européen Bernard Poignant (PSE, FR), pour expliquer que ce traité est "le meilleur compromis possible compte tenu de la sagesse de l'époque". Pour le groupe altermondialiste ATTAC France, le nouveau traité n’est qu’une «version déguisée du Traité constitutionnel européen (TCE) que les électeurs français et néerlandais avaient rejeté en 2005. Ce texte est inacceptable, tant dans sa méthode d’élaboration que dans son contenu ». Les membres de la Fondation Copernic, l’association Attac, le collectif du 29 mai, l’Union syndicale solidaire, et l’initiateur de l’appel des 200 contre le TCE, ont co-signé une tribune dans Libération, jeudi 13 décembre 2007: « Le nouveau traité de l’Union européenne : c’est non ! ». Ils fustigent le nouveau texte dans lequel, selon eux, « le social est en option, et la concurrence obligatoire ». Les think tanks européens saluent l’adoption du nouveau traité. « Enfin ! Les Etats Membres de l’Union se sont mis d’accord sur le contenu du Traité Réformateur », se réjouit Notre Europe. Cet accord pourrait marquer la fin d’une longue période d’incertitude sur l’avenir des institutions européennes dans une Europe élargie, qui perdure depuis près de 12 ans maintenant. Mais il est indispensable que le Traité Réformateur soit aussi la base à partir de laquelle les institutions et les Etats de l’Union s’engagent dans la réalisation d’un projet européen qui soit fondé sur une véritable adhésion des citoyens », a ajouté le think tank. Selon le président de la Fondation Robert Schuman, Jean-Dominique Giuliani, ce traité « n’a rien de simplifié mais réforme réellement les institutions européennes ».
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