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La lutte contre la pauvreté, au cœur des préoccupations des territoires

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28/10/2022
Fiche pratique n° 2135 / 2144

« La lutte contre la pauvreté et les exclusions […] tend à garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l'emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l'éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l'enfance », d’après l’art. L115-1 du Code de l’action sociale et des familles.

 

1. L’introduction des Conventions d’Appui à la Lutte contre la Pauvreté et d’Accès à l’Emploi (CALPAE)

En 2017, le gouvernement Macron, nouvellement élu, a annoncé vouloir entamer une "réforme de la politique familiale", évoquant l'accès aux places en crèches, l'accompagnement et le soutien à la parentalité, et la lutte contre le non-recours aux droits sociaux. Le 17 octobre 2017, à l'occasion de la Journée mondiale du refus de la misère, le président Emmanuel Macron a lancé une concertation pour réfléchir aux suites du « Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale 2015-2017 ».

Entre janvier et mars 2018, de nombreuses actions ont été lancées dans les territoires : six groupes de travail nationaux se sont réunis à plusieurs reprises, plusieurs dizaines de visites et des milliers d’échanges ont été effectués. Le grand public, le secteur associatif et les syndicats ont également été concertés.

Le 13 septembre 2018, le président de la République Emmanuel Macron a présenté la nouvelle stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Engagée sur la période 2018-2022, elle avait pour objet de « refonder un État-providence contemporain qui réponde aux risques nouveaux, aux instabilités de la société » en matière de pauvreté.

Cette stratégie visait à transformer le modèle social de la France en reposant sur de nouveaux objectifs : lutter contre le déterminisme social en agissant sur les causes de la pauvreté, permettre le retour au travail des personnes tombées dans la pauvreté, sur la base d’un pilotage depuis les territoires et d’une évaluation régulière.

De nombreux constats ont été réalisés :

• On recense un écart de 1 000 mots maîtrisés entre un enfant de 6 ans issu d’une famille pauvre et un autre d’une plus favorisée ; 

• 300 quartiers politiques de la ville ne sont pas dotés d’un centre social ; 

• une famille monoparentale sur trois et un enfant sur cinq sont en situation de pauvreté;

• 1/5e de la population est concernée par la précarité énergétique ;

• 60 000 jeunes de 16 et 17 ans ne sont ni en emploi, ni en études, ni en formation ; 

• 30 % de non-recours au RSA et à la CMU ; 

• Un allocataire du RSA sur deux se trouve sans contrat d’engagement avec la collectivité chargée de son suivi, etc.
 

2. Le renouvellement du modèle social

De ces constats alarmants, cinq engagements ont émergé pour renouveler le modèle social français :

1. L’égalité des chances dès les premiers pas pour rompre la reproduction de la pauvreté ;

=> œuvrer de manière préventive pour éviter que les enfants pauvres d’aujourd’hui soient les adultes pauvres de demain, en agissant dès les toutes premières années de la vie, et en soutenant les parents.

2. Garantir au quotidien les droits fondamentaux des enfants ;

=> supprimer toutes les situations manifestement porteuses de dangers et diviser par deux, d’ici 2022, le taux de privation matérielle des enfants pauvres.

3. Un parcours de formation garanti pour tous les jeunes ;

=> permettre à tous les jeunes, y compris les plus vulnérables, d’accéder à une société des

compétences inclusive.

4. Vers des droits sociaux plus accessibles, plus équitables et plus incitatifs à l’activité ;

=> rendre effectif l’accès aux droits et aux services sociaux en garantissant à chacun son juste

droit.

5. Investir pour l’accompagnement de tous vers l’emploi ;

=> créer un « choc d’accompagnement » pour tous les bénéficiaires de minimas sociaux,

qui peut être exprimé par le triptyque « ressources – accompagnement – emploi », et

par l’ambition d’un État garant du service public de l’insertion.

Le déroulement de cette stratégie nationale reposait sur le principe d’une contractualisation entre l’État et les conseils départementaux. Une instruction a été transmise aux préfets de région, co-signée en février 2019 par le directeur général de la cohésion sociale et le délégué interministériel à la prévention et à la lutte contre la pauvreté. Ce document définit les modalités d’application et les objectifs des Conventions d’Appui à la Lutte contre la Pauvreté et d’Accès à l’Emploi (CALPAE), et précisait les conditions d’articulation des divers engagements réciproques. Un comité de suivi, composé de l’État, des collectivités territoriales, des membres du conseil scientifique et d’associations, coordonnait les actions.

Des commissaires à la lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi ont été nommés dans chaque territoire impacté. Les actions étaient réparties sur trois catégories : celles qui relèvent des différentes politiques publiques portées par les ministères ou opérateurs, déployées par l’État dans les territoires ; celles qui relèvent des compétences des Départements, mais avec de nouveaux objectifs, soutenues financièrement par l’État ; et enfin les initiatives locales soutenues par les commissaires en fonction des enveloppes financières dédiées.

Tous les départements français, sauf les Hauts-de-Seine et les Yvelines, ont été signataires de ces conventions. En 2019, les crédits de la stratégie de présentation et de lutte contre la pauvreté ont été fixés à 135M€. 

 

3. Des mesures contractualisées au cœur des territoires

Sept mesures, dites « socles », ont été contractualisées entre l’État et les Départements :

1.    L’innovation pour la formation des professionnels de la petite enfance ;

2.    Des moyens contractualisés avec les départements pour empêcher les sorties « sèches » de l’Aide sociale à l’enfance ;

3.    La création d’une « Garantie d’activité » combinant un accompagnement social renforcé et l’insertion dans l’emploi pour 300 000 allocataires par an ;

4.    Pour généraliser l’accompagnement vers l’emploi des allocataires, un État garant du service public de l’insertion : renforcement des droits et devoirs, et obligation contractualisée avec les départements de réaliser, sous un mois, l’instruction de la demande et l’orientation de tout bénéficiaire ;

5.    Des maraudes mixtes États/Département spécialisées dans la protection de l’enfance, pour aller vers les familles avec des enfants dans la rue, et faire cesser la mendicité des plus jeunes ;

6.    Renforcer l’accès aux droits et aux services sociaux (généralisation des accueils sociaux inconditionnels, expérimentation « Territoires zéro non-recours », coffre-fort numérique) ;

7.    Un travail social rénové sur tout le territoire : le développement des référents de parcours ; la mise en place du plan de formation des travailleurs sociaux des conseils départementaux.

Les Départements avaient également la possibilité de combiner ces actions socles avec d’autres de leur propre initiative. Dans ce cadre, les territoires volontaires étaient amenés à proposer des mesures nouvelles ou existantes, avec un accompagnement financier de l’État. Le cofinancement pouvait s’élever jusqu’à 50 %, en fonction des départements et des barèmes.

En 2020, la contractualisation a été étendue aux régions et aux métropoles volontaires. Cinq régions et 21 métropoles se sont engagées.

Les conventions, conclues pour trois ans, ont été réactualisées annuellement par voie d’avenant.

 

4. L’instruction de janvier 2022

L’évaluation de ces engagements a été réalisée en fonction des points de convergence entre la Stratégie 2018-2022 et le plan de lutte contre la pauvreté, et pour l’inclusion sociale 2013-2017. Si certaines mesures ont été prolongées, d’autres en revanche ont été nouvellement initiées.

Une instruction a été publiée en janvier 2022, annonçant les objectifs des CALPAE sur l’année et annonçant la réflexion du gouvernement pour la période 2023-2027.

Un des principaux enjeux de cette contractualisation est l’insertion, avec un budget estimé à 10M€ sur l’année. Les délais d’accompagnement et d’orientation des bénéficiaires du RSA, et la garantie d’activité, sont en première ligne. D’autres, comme la prévention des sorties sèches de l’aide sociale à l’enfance, sortent du périmètre. Enfin, certaines actions, contractualisées en 2022, devront impérativement s’articuler avec d’autres conventions entre les collectivités et l’État. Les priorités affichées sont l’insertion des allocataires du RSA, les mobilités solidaires, l’accès aux droits et le travail social. L’accueil social inconditionnel de proximité, la coordination avec les autres acteurs et le retour des usagers devront également être au cœur des préoccupations des collectivités.

Le montant des crédits versés par l’État aux collectivités dépendait de l’exécution physico-financière des avenants qui ont été signés en 2021.

 

5. Un premier bilan mitigé et des enjeux 2022 cadrés

Le comité a évalué l’impact de la stratégie sur la période 2018-2022 en fonction de trois objectifs :

• éviter la reproduction sociale de la pauvreté ;

• permettre aux populations concernées de sortir de la pauvreté par l’emploi ;

• ne laisser personne en situation de grande pauvreté.

Les résultats obtenus suite à ce premier bilan ont été globalement mitigés, en raison de données parcellaires, d’un temps d’évaluation relativement court et d’autres difficultés exogènes (mouvement des Gilets jaunes, crise sanitaire, etc.).

Malheureusement, la seule mesure qui a pu être directement rattachée au déploiement de la Stratégie 2018-2022 semble être la hausse de la prime d’activité, qui a entraîné une baisse de la pauvreté d’environ 0,7 point en 2019. Les données étaient, en effet, assez limitées jusque là.

À fin 2021, le bilan réalisé était assez mince : seules quatre mesures avaient pu être mises en œuvre (la revalorisation de la prime d’activité, la mise en place des 400 points conseil budget, le déploiement de la complémentaire santé solidaire et le renouvellement de cette complémentaire santé solidaire pour les allocataires du revenu de solidarité active). Deux mesures ont été abandonnées. Seules 29 mesures ont été réellement lancées, avec un degré d’avancement très inégal. Enfin, certaines mesures ont vraiment eu des difficultés à être appliquées sur les territoires.

Il a toutefois été relevé la mobilisation exceptionnelle des acteurs du domaine social (collectivités, association, État) durant la crise sanitaire. Cette période a d’ailleurs permis de confirmer les besoins des objectifs portés par les CALPAE : la garantie dans l’accès aux droits et des besoins fondamentaux pour prévenir le basculement dans la pauvreté, et l’investissement massif dans l’accompagnement des publics.

Pour 2022, les contractualisations renouvelées ont notamment ciblé particulièrement l’insertion. Quelque 10 millions d’euros ont été abondés sur ce domaine. Les collectivités signataires se sont engagées sur les délais d’orientation et d’accompagnement des bénéficiaires du RSA dans le cadre de la garantie d’activité. A contrario, une des anciennes mesures « socles » de l’aide sociale à l’enfance, la mesure relative à la prévention des sorties sèches, n’est plus prise en compte dans le cadre des conventions.

Enfin, l’État a souhaité mettre en avant les autres contractualisations déjà conclues avec les collectivités en mettant l’accent sur leurs articulations : les conventions concernant le service public de l’emploi et de l’insertion (initialement incluses dans les CALPAE), les conventions entre les Départements et Pôle emploi sur l’accompagnement global, les conventions de lutte contre la pauvreté, signées avec les conseils régionaux ou métropoles d’un même territoire, etc.

Plus d’actualités sur le site du ministère de la santé et de la prévention.

 


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