Décentralisation, management et action publique locale…
Emploi-collectivités a ouvert une tribune pour les dgs et Services rh afin de leur permettre de s'exprimer sur notre site pour partager leur expérience, leurs réflexions sur la vie des collectivités.
C'est avec un grand plaisir que nous recommandons la lecture de l'interview croisé de Philippe Mocellin, DGS à la Mairie de Perpignan et de Thomas Guilmet, Adjoint aux finances à la Ville de Saumur.
3 questions à Thomas GUILMET, Adjoint aux Finances à la Ville de Saumur, consultant et auteur de l’ouvrage, paru, en novembre 2024, « Nos collectivités touchent le fond » et à Philippe MOCELLIN, Directeur Général des Services de la Ville de Perpignan.
Emploi-collectivités : Le « mille-feuille » administratif local, source d’enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivité, est souvent présenté comme un des échecs de la décentralisation. Confirmez-vous ce diagnostic ?
Thomas GUILMET : Oui, je confirme pleinement ce diagnostic. Le « mille-feuille » administratif français est à la fois le symptôme et le moteur d’une action publique devenue illisible, inefficace et surtout déconnectée des réalités du terrain. L’intention initiale de la décentralisation était louable : rapprocher la décision publique des territoires et permettre une meilleure adaptation aux spécificités locales. Mais dans les faits, cela a conduit à une fragmentation excessive des responsabilités, sans véritable lisibilité des compétences entre l’État, les régions, les départements, les intercommunalités et les communes.
Ce que je dénonce dans mon ouvrage, c’est que cette organisation en strates superposées produit une complexité administrative telle, que ni les citoyens, ni même une partie des agents publics, ne comprennent plus qui fait quoi.
Ce manque de lisibilité entraîne deux conséquences majeures : d’une part, un éloignement du service public par rapport aux citoyens, qui ne savent plus à quelle porte frapper ; d’autre part, un mal-être profond chez les agents, qui perdent le sens de leur mission.
Nous avons créé des structures où la chaîne de responsabilité est éclatée, diluée, parfois même absente. Les citoyens, eux, se sentent abandonnés, perdus dans un labyrinthe administratif, une inflation normative et cela alimente leur défiance. Comme je le mentionne : "on méprise et on se méfie de ce qu’on ne comprend pas". Cela vaut aussi pour les agents : ne saisissant plus les finalités de leurs actions, travaillant dans des silos où la transversalité est absente, ils perdent, motivation et repères. On en arrive à cette absurdité que certains agents publics, payés sur fonds publics, ne savent même plus quelle est leur utilité sociale.
Le « mille-feuille » administratif est donc non seulement un échec de la décentralisation, mais aussi un facteur d’inefficience et de souffrance collective. Il ne s’agit pas simplement d’une mauvaise organisation : il en résulte une perte de sens généralisée, une dégradation du lien entre les institutions et les citoyens et une crise de légitimité du service public tout entier.
Si nous voulons restaurer la confiance, il est urgent de simplifier, de clarifier et surtout de redonner une boussole à l’action publique : remettre le citoyen au centre, et offrir aux agents un cadre compréhensible, cohérent et porteur de sens.
Philippe MOCELLIN : Je partage aussi ce diagnostic et il faut dire que les réformes successives en matière de décentralisation n’ont pas vraiment contribué à améliorer cette situation de grande confusion.
Les lois MAPTAM et NOTRe, adoptées respectivement en 2014 et 2015, étaient pourtant censées marquer de nouvelles étapes…
Ce sont, par ailleurs, les mêmes responsables politiques ayant préconisé la suppression du département et qui ont tout entrepris pour sauvegarder cet échelon d’intervention publique.
Et que dire du nouveau découpage des régions, présenté, à l’origine, comme une source indéniable d’économies… ?
Selon le rapport remis au Gouvernement, en mai 2024, par Boris RAVIGNON, Maire de Charleville-Mézières, le « mille-feuille » à la française coûte à notre pays, au minimum 7,4 milliards d’euros, dont 85 % sont consacrés à la coordination entre les différentes administrations locales, agissant conjointement dans le même champ d’action…
Ce qu’il est nécessaire de réduire c’est bien cet enchevêtrement des compétences et donc entreprendre un vrai travail de clarification. L’idée est de revenir à l’essence même du projet de décentralisation en identifiant, pour chaque niveau de collectivité, une responsabilité, une compétence et des moyens. Ce que même rapport appelle « l’alignement » entre les
politiques publiques, les outils juridiques afférents et leur financement.
Au travers de l’application stricte d’un principe de « chef de filât », il s’agirait, dans un réel souci de lisibilité, de confier des responsabilités pérennes pour chaque strate : s’en tenir pour les départements et les régions à des compétences exclusives dans des domaines ciblés et exercées sans partage et répartir, là aussi de façon stable, les compétences à l’intérieur même
du bloc communal, entre les intercommunalités et les communes, qui se verraient doter, quant à elles, de vraies missions de proximité.
Si la mise en œuvre d’une telle architecture nous fait gagner en clarté - sous la condition d’un consensus abouti -, elle prendrait tout son sens avec la fin des « financements croisés » : par strate et en fonction du bloc de compétences attribué, devrait correspondrait une ressource spécialisée, affectée et calibrée, provenant de recettes fiscales en propre et de dotations d’Etat, notamment en fonctionnement.
En parallèle, un renforcement du rôle du préfet de département serait souhaitable, de nature à faciliter un dialogue constructif entre les services de l’Etat et les territoires.
S’ajoute également la nécessité de simplifier et d’assouplir les procédures de gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique territoriale, qui devrait être déconnectée des contraintes des deux autres filières, celles de l’Etat et des hôpitaux et donc de pourvoir les employeurs territoriaux de nouvelles marges de manœuvre.
Pour autant, nous ne pourrons pas faire l’impasse, sans rêver au « grand soir », d’une réflexion en profondeur sur notre organisation administrative actuelle.
Les 51 mesures de la commission Eric WOERTH, remises, en 2024, au Président de la République, ont l’ambition, face « à la dilution du pouvoir qui induit de la lenteur, des loupés et une dispersion de l’argent public », d’alimenter, selon les mots du rapporteur lui-même, une future « réforme de la décentralisation sur le temps long ».
Si cette mission d’étude considère d’ailleurs que la question de la disparition d’une strate est à ranger, de façon définitive, dans le catalogue des idées reçues, elle insiste en revanche, parmi d’autres axes de travail, sur une obligation de rationalisation, en proposant, par exemple, de doter les intercommunalités « d’un seul statut juridique, associé à une liste unique de compétences obligatoires ».
Et alors que d’autres « francs-tireurs « sur l’échiquier politique, militent, à l’instar du député des Alpes-Maritimes, Eric CIOTTI, pour l’adoption d’une Loi pour supprimer les régions, les départements et les métropoles, au bénéfice de la création d’une seule et nouvelle entité : la province…
En tout état de cause et sans attendre les décisions, les arbitrages et les débats juridiques à venir, plaidons, plus modestement et ardemment, en faveur des libertés locales !
A cet égard, le Maire, personnage central de notre démocratie et au cœur de toutes les contradictions de notre société, a effectivement besoin de plus liberté pour mener à bien son action du quotidien et d’être, précisément, libéré du poids de normes, contraignantes, voire paralysantes, dans bien des domaines.
En 20 ans, le volume des dispositions du code de l’urbanisme a augmenté de 44 % !
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Emploi-collectivités : Au-delà même des questions d’organisation administrative, vous êtes aussi des praticiens et donc conscients que le management, au sein des services des collectivités locales, constitue aussi un enjeu majeur. Pouvez-vous nous faire part de vos conceptions en la matière ?
Thomas GUILMET : Effectivement, et je dirais même que c’est l’un des angles morts les plus graves de nos collectivités locales. Le management dans la fonction publique territoriale est aujourd’hui totalement sous-estimé, sous-outillé et, osons le mot, souvent sacrifié. Pendant trop longtemps, le management a été vu, non pas comme un métier à part entière mais comme une forme de récompense hiérarchique - un passage obligé dans la carrière, une promotion automatique -. Résultat : des agents se retrouvent propulsés à des postes d’encadrement sans formation suffisante, sans accompagnement et parfois sans aucune appétence pour le pilotage d’équipes.
Dans un monde du travail en pleine mutation, où la gestion de l’humain devient de plus en plus complexe - entre quête de sens, burn-out, individualisation des attentes, tensions sociales - nous continuons à « envoyer au front », des encadrants mal préparés, isolés et souvent livrés à eux-mêmes.
C’est une erreur systémique. Nous créons, sans le vouloir, les conditions d’un échec annoncé : celui du manager lui-même et par ricochet, celui de toute son équipe.
Ces encadrants se rendent vite compte que "manager", ce n’est pas seulement organiser, contrôler ou répartir les tâches, c’est comprendre, écouter, arbitrer, motiver, faire évoluer les équipes. Et cela nécessite des compétences spécifiques, de l’expérience et un vrai soutien.
Mais voilà : la culture managériale est très faible dans nos collectivités. Nous fonctionnons encore trop souvent sur des modèles pyramidaux, où l’on confond autorité et autoritarisme, où le statut prime sur la compétence et où les marges de manœuvre sont extrêmement réduites.
La rigidité statutaire limite les leviers d’action des managers. Peu de reconnaissance, peu de formation continue, peu d’outils Ressources Humaines adaptés : nous aboutissons à une impasse. Et cette impasse a des conséquences concrètes et parfois dramatiques sur le terrain : conflits internes, désengagement, arrêts maladie, voire démissions….
Je suis convaincu que le management est à repenser entièrement dans les collectivités locales. Pas pour singer le privé mais pour professionnaliser ce métier, lui redonner du sens, de la reconnaissance, et les moyens de réussir. C’est un enjeu majeur non seulement pour l’efficacité de l’action publique, mais aussi — et j’insiste là-dessus — pour le bien-être des agents comme des encadrants. Le mal-être au travail ne se résoudra pas sans une révolution managériale. Et cette révolution, elle commence par une prise de conscience politique et organisationnelle : manager est un vrai métier, pas une simple marche dans un organigramme.
Philippe MOCELLIN : Je partage ces constats et cette vision, renvoyant aux aléas divers et variés rencontrés au cours de ma propre expérience professionnelle….
Le manager, dans nos administrations locales, ayant l’obligation de se mouvoir en leader positif et de « faire grandir ses équipes », est en effet confronté, au quotidien, à la rigidité du statut de la fonction publique territoriale et à la gestion d’une très grande diversité de cultures professionnelles en interne.
Infiniment plus large et plus complexe qu’un manager exerçant dans une entreprise !
L’objectif du manager, en dépit de tous les obstacles précédemment décrits, est de positionner l’agent public au « bon endroit », à la bonne place, là où il peut donner le meilleur de lui-même…
En matière de management, l’apprentissage des bonnes pratiques constitue la pierre angulaire de la réussite collective.
Non pas en se gargarisant de mots convenus mais en infléchissant concrètement les postures, par la formation renouvelée des encadrants, des chefs de service et des chefs d’équipe et par une sensibilisation à des approches innovantes, privilégiant l’autonomie, la confiance, le courage et cette capacité à agir en fonction des situations et non pas forcément en application d’une procédure.
Le rapport au travail, nous le savons, change profondément et inexorablement. Osons le reconnaître, le travail n’est plus tout à fait une finalité mais plutôt un moyen pour s’épanouir dans d’autres activités extérieures.
Dès lors et c’est l’enjeu du management d’aujourd’hui, il ne s’agit pas seulement de se contenter de parler de « valeurs communes » mais de raviver le feu sacré et de créer les conditions pour que chaque agent ait la certitude que son engagement soit considéré comme une nécessité.
Il nous faut donc œuvrer entre recherche de la performance collective et reconnaissance de chacun, pour sa compétence et sa créativité et surtout, marier bienveillance, empathie et autorité.
Plutôt que d’obéir au credo moral dominant qui voudrait nous faire croire que le modèle parfait serait de rendre tous les collaborateurs heureux au travail - notion oh combien subjective ! - faisons d’abord en sorte que les périmètres de missions soient mieux définis, en redonnant un vrai sens à l’action publique.
J’ajoute d’ailleurs que si l’Intelligence Artificielle nous permettra, demain, de déléguer à la machine, les tâches mécaniques, les êtres humains que nous sommes, possédons encore des qualités d’agilité dans la pensée et dans la manière d’être, que les algorithmes auront encore et je l’espère, du mal à maîtriser totalement … !
Emploi-collectivités : Pour dépasser les constats, quelles sont alors vos préconisations pour faire évoluer notre paysage administratif et pour redonner, comme vous le souhaitez, un vrai sens à l’action publique locale ?
Thomas GUILMET : C’est précisément tout l’objet de la seconde partie de mon ouvrage. Les constats sont sévères, mais ils ne sont pas une fatalité. Il est possible de transformer nos collectivités locales à condition de mener une réforme en profondeur, lucide, et surtout ambitieuse.
Cela passe par plusieurs leviers que je considère comme essentiels.
D’abord, le management doit être, comme je l’ai souligné, entièrement repensé. Cela implique de professionnaliser cette fonction, d’accompagner réellement les managers, de leur proposer des formations de qualité et surtout de reconnaître leur rôle dans l’organisation. Être manager, ce n’est pas une récompense, c’est une responsabilité. Il faut donc cesser, j’insiste encore sur ce point, « d’envoyer à l’aveugle » des agents mal préparés à la tête d’équipes. Le management est, encore une fois, un vrai métier et doit être traité comme tel. Sans cela, nous
condamnons à la fois les encadrants et leurs équipes à l’échec et au mal-être.
Ensuite, je préconise de dynamiser la mobilité, tant géographique que fonctionnelle. Aujourd’hui, les carrières sont trop figées, enfermées dans des silos. Or, la mobilité, c’est l’ouverture, c’est la respiration des organisations. Elle permet de croiser les regards, de partager les compétences, et d’éviter l’usure professionnelle. Elle est aussi un levier formidable pour redonner du sens au travail, en redécouvrant pourquoi et pour qui on agit.
Troisièmement, il est urgent de replacer le citoyen au cœur de l’action publique. Cela paraît une évidence, mais ce n’est plus du tout la réalité. Les structures travaillent trop souvent pour elles-mêmes, en vase clos. Redonner du sens, c’est se reconnecter aux besoins concrets des citoyens. C’est leur parler, les écouter, les associer aux décisions. Le service public ne peut pas être un monde à part, il doit être au service et cela passe par plus de lisibilité, de proximité et d’efficacité.
Je crois également beaucoup à la transversalité. Nos collectivités sont encore organisées selon un modèle rigide, cloisonné. Or, les défis d’aujourd’hui — transition écologique, inclusion, transformation numérique — ne se résolvent pas dans des silos. Ils demandent du décloisonnement, de la coopération entre services, entre collectivités, et même avec les acteurs privés et associatifs.
Cela suppose de favoriser l’intelligence collective, de libérer l’initiative et surtout de cesser de freiner l’innovation sous prétexte de normes ou de statuts. Il faut au contraire encourager les expérimentations, les idées nouvelles, la prise de risque mesurée.
Enfin, nous devons mieux accompagner nos élus. Trop souvent livrés à eux-mêmes, ils manquent de soutien, de compétences techniques et stratégiques pour piloter efficacement les politiques publiques. Et pourtant, ils sont les garants de la vision et de la cohérence de l’action locale. Il est temps de leur donner les moyens d’exercer pleinement leur mandat, avec les bons outils, les bonnes équipes et surtout une vraie culture de la responsabilité et de la transparence.
En résumé, ma conviction est simple : si l’on veut redonner un sens à l’action publique locale, il faut remettre l’humain, l’intelligence et la souplesse au cœur du système. Cela suppose de revoir nos modes de management, de casser les cloisons, de faire confiance aux acteurs de terrain et de toujours, toujours se poser cette question centrale : « est-ce que ce que je fais améliore réellement la vie des citoyens ? » Si la réponse est non, il faut changer de cap.
Philippe MOCELLIN : Je souscris totalement à cette volonté d’abattre les cloisons inutiles et de lutter contre la bureaucratie, dans l’intérêt même du service public à rendre pour tous nos concitoyens.
Vouloir redonner un sens à l’action publique et en écho aux propos tenus par mon collègue, suppose de s’atteler à trois chantiers majeurs.
En premier lieu, si décentraliser a bien pour but de mieux répartir les rôles entre les territoires et les administrations centrales de l’Etat, ayant du reste l’obligation de se concentrer sur leurs missions régaliennes, c’est aussi, en effet, faire vivre pleinement la démocratie locale et cela, à l’heure des réseaux sociaux, des « Civics Tech » et des plateformes interactives.
La priorité est de restaurer la confiance entre nos concitoyens et leurs représentants, notamment avec les élus locaux.
Il faut, là aussi, redonner un sens au débat public, en le connectant, comme cela a été mentionné, aux préoccupations concrètes des habitants.
En complément de la démocratie représentative, système en crise, a été développé, au cours de ces dernières années, un autre modèle autour des pratiques diversifiées de la démocratie dite « participative ».
Ces expériences ont cependant montré leur limite, confondant parfois, au travers de l’influence avérée des lobbys en tout genre et des leaders d’opinion au sein des instances de consultation, démocratie participative et démagogie participative !
La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat plaidait, dans un rapport récent, pour une alternative, en proposant d’insuffler, face à ce constat, de nouvelles dynamiques démocratiques et territoriales : la démocratie « implicative ».
L’objet est en effet d’impliquer les citoyens autour de projets locaux et d’activités qui les concernent ; fleurissement, entretien des rues, déambulations citoyennes, actions conduites par des régies de quartier…
Des initiatives locales, fondement de cette démocratie du quotidien, entendues comme des solutions face au désamour ambiant à l’égard de la vie publique.
N’oublions pas de rappeler, par ailleurs, toutes les dispositions légales existantes permettant de réaliser des consultations locales ou d’organiser des référendums décisionnels… Des outils disponibles, à utiliser, à bon escient, en fonction des circonstances et des enjeux locaux.
En second lieu, il est urgent de rétablir un lien fiscal entre les citoyens le territoire dans lequel ils vivent et travaillent…
Si l’article 72-2 consacre l’autonomie budgétaire des collectivités budgétaires, force est de reconnaître que les collectivités locales sont aujourd’hui très dépendantes des transferts financiers de l’Etat, engendrant ce découplage, fort gênant, entre la contribution au financement de politiques territoriales et le service public, effectivement rendu.
En clair et comme je l’ai évoqué, les collectivités locales doivent pouvoir financer, grâce à leurs propres ressources fiscales, l’exercice des compétences dont elles ont la charge : autant d’actions publiques pour lesquelles les responsables politiques rendront compte des résultats, auprès des contribuables, dûment avisés quant aux objectifs poursuivis.
Et enfin, en troisième lieu, impulser dans nos administrations locales, des démarches de veille, de prospective et d’évaluation des politiques publiques.
Je plaide depuis longtemps pour l’anticipation, associée à la construction « d’outils de vigie », visant à identifier les tendances, les signaux faibles et les ruptures possibles au sein d’un territoire.
Une boucle « vertueuse » est à construire : élaboration de projet territoriaux, choix stratégiques arrêtés pour une période donnée, mesure, à l’issue de cette période, de l’efficience des actions engagées et donc, ré-interrogation des orientations … !
Il est plus que nécessaire de renforcer le pilotage de l’action publique et d’installer, dans la durée, des process de contrôle de la qualité des services proposés.
Gage d’efficacité, de performance et de transparence !
Thomas GUILMET, Consultant, coach et formateur, est devenu, après un cursus supérieur en développement économique et au travers de la création, en 2019, de son cabinet de conseil Inleader, un expert reconnu en matière de gestion et d’accompagnement de projets complexes au sein de structures publiques, parapubliques et privées. Sa fonction actuelle d’élu local, en charge des Ressources Humaines puis des Finances et des Marchés Publics, a permis de parfaire sa connaissance des modes de gouvernance et du fonctionnement des collectivités locales. A publié, en 2024, un ouvrage aussi incisif que décapant sur la réalité de nos administrations locales, souffrant d’une panne de sens et aujourd’hui en quête d’un renouveau, voire d’une refondation. Dans « Nos collectivités touchent le fond », l’auteur, en s’adressant d’ailleurs tout à la fois, aux élus, aux agents publics et à nos concitoyens, insiste sur le poids de normes, la lenteur des procédures et la dilution des responsabilités, maux endémiques qui nuisent à l’efficacité de l’action publique au quotidien. Face à ces constats sans concession, des mesures concrètes et audacieuses sont alors proposées, avec pour objectif essentiel, d’adapter le service public aux attentes de la société et de restaurer, ce qui constitue sa mission première : à savoir, servir le bien commun.
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Philippe MOCELLIN, Docteur en Science Politique et praticien des collectivités locales, a exercé différentes responsabilités au sein des collectivités locales. A publié différents ouvrages touchant à la démocratie locale, à la citoyenneté et à l’apport des démarches de prospective urbaine. Dans une récente tribune, parue en avril 2025, sur l’espace de notre club territorial, a plaidé pour une refonte de la fiscalité locale, nœud gordien de la décentralisation et source permanente de tension entre l’Etat et les collectivités territoriales. Maître de Conférence associé de 2013 à 2019, à l’Université de Poitiers, il mène en parallèle des activités universitaires. Rédacteur de contributions géopolitiques, notamment sur le Moyen-Orient, a également corédigé, avec Philippe MOTTET, Maire honoraire d’Angoulême, en 2020 chez VA Éditions, l’essai politique, « Le monde des possibles, comment réconcilier les peuples avec la mondialisation ? ». Il est aussi l’auteur, en 2022, aux Editions ELLIPSES, d’une « Introduction à la sociologie » faisant état de l’histoire de cette discipline, de ses courants scientifiques, de ses méthodes et de la façon dont celle-ci analyse les mutations de notre société. Cet ouvrage fera d’ailleurs l’objet d’une réédition en 2026.
